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传唤的概念、程序规制及其改革完善

添加时间:2014-09-11

  一、传唤的概念及法律属性

  传唤是行政主体为了查明案件事实,通知特定人员到达指定地点接受调查或者询问的一种措施。在法治社会的各国(地区)基本上都有关于传唤的规定,只不过各国(地区)叫法不同。如美国称之为行政传票,我国台湾称其为通知,德国、意大利等也叫做传唤。由于传唤涉及到公民的人身自由,对其适用进行程序上的规制和救济是法治的必然要求。而对传唤的适用如何进行规制,则取决于传唤的法律属性。关于传唤的法律属性,各国都没有具体明确的规定,如美国 《联邦行政程序法》规定行政机关可以依法律授权签发传票,《中华人民共和国治安管理处罚法》 ( 以下简称 《治安管理处罚法》)第八十二条规定需要传唤违反治安管理行为人接受调查的,使用传唤证进行传唤,都概括性的规定了传唤,而没有明确指出传唤的法律性质。《中国人民共和国行政强制法》( 以下简称 《行政强制法》) 规定强制措施的种类有限制人身自由的强制措施,而没有规定限制人身自由的强制措施具体包括哪些。 《公安机关办理行政案件程序规定》( 以下简称 《程序规定》) 把强制传唤作为强制措施,而对非强制手段的传唤则没有明确。
  法律规定的模糊性,造成理论上对传唤的法律属性争议不断,概括起来,主要存在以下几种观点: 一是认为传唤是一种行政调查方法。“传票是一种具有强制力的命令,它要求受传唤的人出席作证,……这是最有效的调查方法”。二是认为传唤是一种警察强制手段。三是认为传唤是一种通知性质的调查手段,紧急情况下的强制传唤是强制执行中的即时强制;四是认为传唤是一种行政强制措施;五是认为传唤是处罚程序,而非措施。

  笔者认为要弄清传唤的法律属性,首先必须厘清行政调查、行政强制措施与行政强制执行三个基本概念。行政调查是日本行政法学界创造的一个学理概念,室井力教授认为,行政调查是为了实现行政目的,由行政主体依据其职权,对一定范围内的行政相对人进行的,能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。行政调查具有强制性,但其不直接改变相对一方的实体权利和义务,因此不是一种独立的行政行为。行政调查是作出行政处罚、行政许可等行政行为的重要前提,是一种程序性行为。

  我国 《行政强制法》将即时强制归入行政强制措施。行政强制措施在国外较少采用,在国内从《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以后,对行政强制措施的内涵和外延就争议不断,直到《行政强制法》出台,对行政强制措施进行了明确界定。行政强制措施是指行政主体在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

  行政强制措施具有行政性、强制性、保障性特点。行政性、强制性是行政行为的共同特点。保障性是指行政强制措施的设立是为了保障行政管理目标的实现或者行政调查的顺利进行。不管行政强制措施的设立目的如何,其都对行政相对人的实体权利、义务产生影响,是一种独立的行政行为。国外的行政强制通常是指行政强制执行。行政强制执行是指行政主体对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。行政强制执行以存在行政处理决定,而该行政处理决定设定的义务不被履行为前提。行政强制执行是为了保障行政处罚、行政许可等行政处理行为的实现。

  理清了上述三个概念,下面分析传唤的法律性质。首先,传唤具有强制性。传唤的实施对相对人的实体权利、义务会产生影响,即对公民的人身自由有限制,公民必须在指定的时间到指定的地点接受询问,否则将予以强制传唤。因此,传唤不是行政调查。其次,询问作为行政调查的一种方法,传唤是行政主体为了保障相关人员到案接受询问,是为了保障行政调查的顺利进行而采取的措施,不是为了保障行政决定的实现而采取的措施,因此,传唤不属于行政强制执行。第三,强制传唤是相对于非强制传唤而言的。根据比例原则,行政主体要采用最小侵害的方式实施行政行为,如果相对人能够配合行政主体进行调查,行政主体不能采用带有 “强制性”的方式来传唤,只有在非强制性传唤不能达到效果时才采用,因此强制传唤与口头传唤、书面传唤等非强制传唤只是使用的场合、使用的手段不同而已,并没有本质上的区别。因此,笔者认为,传唤是一种独立的行政强制措施,而不是调查手段或者强制执行行为。

  二、传唤的程序规制

  由于传唤是一种限制人身自由的强制措施,对于传唤的适用各国都比较慎重。无论是传唤程序的启动还是实施,各国都通过法律进行规制,并加强事后的监督,以充分保障公民的权利。

  传唤的启动主要有两种方式,一是行政机关依职权主动启动,二是依当事人的申请启动。如美国,法律授权机关不仅可以依职权主动签发传票,而且应当事人的请求也可以签发传票。我国台湾地区、意大利、德国则采用依职权启动。行政机关依职权启动的条件是行政机关认为有协助调查的必要。这里行政机关的 “认为”不能是主观的臆想,必须是根据一定的证据判定该人与要调查的事实有一定的联系。如报案人对嫌疑人特征的描述、当事人提供的在场的证人等。依当事人申请启动则要求当事人在说明或者证明此传票与所要收集的证据有关联并且说明收集证据的合理范围之后,法律授权机关才会签发传票。各国(地区)对传唤的实施都有极严格的要求。传唤作为权力性强制措施,其采取必须遵守职权法定、程序法定、符合比例三项要求。职权法定要求只有有法定调查权的机关和人员才能采取传唤措施,如德国和我国大陆,只有警察机关具有传唤权。

  程序法定要求传唤的实施必须按照法律规定的程序,如事先的告诫,听取陈述和申辩,采取强制措施等过程。比例原则要求在紧急的、最小的必要限度的条件下采取。传唤有非强制的传唤和强制的传唤。被传唤作证的人,一般能够自动遵守作证的义务,此种情形下不得适用强制传唤。强制传唤的采取必须在符合以最低限度为核心的比例原则时才能采取。如在我国台湾,《社会秩序维护法》第 42 条规定,对于现行违反本法之行为人,警察人员得即时制止其行为,并得迳行通知到场; 如不服通知者,应强制其到场。但如果警察人员确悉其姓名、住所或居所而无逃亡的危险时,仍需采用书面通知的方式,不得强制执行。

  对于证人和关系人,也不得强制执行。除条件方面应贯彻 “必要性”外,在方法的采取、程序、形态的把握上,也必须贯彻手段与目的的合比例要求。为了保障公民的基本人权,对于强制传唤的采取,许多国家法律规定行政机关不具有直接强制的权力,如美国,证人不遵守作证义务时,行政机关不能强制执行传票。行政传票原则上由行政机关申请法院执行。法院在收到行政机关强制执行传票的申请后,应首先判定传票是否合法,如不合法则拒绝行政机关的执行请求,如合法则签发命令,要求被传唤的证人在合理时间内以法院认为合适的方式出庭作证,被传唤人对于法院命令作证的裁定不服时,可以上诉。若被传唤人没有上诉或者上诉失败后仍不按法院规定作证时,则以藐视法庭罪予以处罚。日本 《警察官职务执行法》第 2 条第 3 款规定,警察官对无正当理由拒绝调查的,不能直接以限制人身自由的方式强制相对人到派出所或者驻在所接受询问,而是规定了罚则,间接强制相对人履行协助义务。《意大利行政程序法草案》第 28 条第 4 款规定,利害关系人无正当理由拒不到场的,行政机关如认为没有令定日期的必要时,可依现有的资料作出行政行为。《奥地利普通行政程序法》规定,利害关系人延迟审理日期时得缺席审理,证人如无正当理由不到场或者拒绝证言的科以秩序罚,均没有规定可以直接强制传唤。

  三、我国传唤制度的改革与完善

  通过对一些发达国家或地区对传唤进行规制的考察分析,笔者认为,我国的传唤制度无论是在保障行政机关依法调查取证方面还是保障公民权利方面,都还存在一些问题,亟待予以改革和完善。

  ( 一) 确立依职权调查取证原则与协助调查的义务

  依职权调查取证原则是指行政机关依职权调查事实,自主决定调查的范围和方式,不受当事人意志的约束。为了保障查明案件事实,德国、奥地利、台湾地区行政程序法都明确规定了依职权调查取证的原则。与依职权调查取证相应的就是协助调查的义务,即公民、法人或者其它组织有配合行政机关调查取证的义务,应当向行政机关提供与行政事务相关的材料和信息。如西班牙《行政程序法》第 39 条规定公民必须向行政机关提供报告、检查及其它调查行为。我国没有行政程序法,《行政处罚法》、《治安管理处罚法》只规定了全面调查原则,规定了当事人或者有关人员有如实回答的义务,并没有规定依职权调查原则,更没有规定有关人员协助调查的义务及不履行义务的不利后果。我国行政执法实践中调查取证难是一个不争的事实,如证人不愿作证等。因此,笔者认为在规范调查活动的同时,赋予行政机关必要的调查手段也是必须的,我国在将来的行政程序立法中或者相关的立法修改时,应当明确相关人员负有协助调查的义务。

  ( 二) 扩大传唤的适用范围

  对于传唤,我国主要规定在 《治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》 ( 以下简称 《消防法》) 、《中华人民共和国出境入境管理法》 ( 以下简称 《出境入境管理法》) 和 《程序规定》中。在执法实践中,传唤只能由公安机关适用。《治安管理处罚法》第八十二条规定: “需要传唤违反治安管理行为人接受调查的,……使用传唤证进行传唤”。《消防法》、《出境入境管理法》均笼统规定按照 《治安管理处罚法》关于传唤的规定执行,可见传唤只能适用于有违法嫌疑的人。

  传唤是行政主体为了保障行政调查的顺利进行而采取的措施。其目的是为了保障,而非惩罚。为了查明案情,凡知悉案情的人都有协助调查的义务。笔者认为,我国应适当扩大传唤的适用范围,凡是了解或者掌握案件信息或者材料的人,都可以适用传唤,也就是说不仅可以对违法嫌疑人进行传唤,对被害人和证人也可以进行传唤。

  ( 三) 严格传唤的实施

  扩大了传唤的适用范围后,保障被传唤人的合法权益,必须对传唤的实施进行严格限定。首先,关于传唤的期限。我国现行法律规定了“询问查证”的期限是 8 小时,实践中通常认为传唤的期限就是 8 小时。笔者认为这种理解是错误的。询问查证期限不仅包含询问的时间还包括采取其它调查措施的时间,而传唤仅是询问的一种保障手段,被传唤人到达指定地点即意味着传唤的结束,故 8 小时或者 24 小时并不是传唤的期限。另外,实践中往往存在将违法嫌疑人传唤到案后,不急于询问而拖延传唤的情形,为了防止将当事人传唤到案后不及时进行询问,笔者认为应在法律中明确规定,传唤到案后应 “立即”进行询问。其次,关于传唤的启动条件。传唤采用行政主体依职权采取的方式。其启动条件应明确为 “穷尽其它调查手段而有必要时”,我国现行的调查活动注重言词证据,认为没有当事人和证人的询问笔录证据就不确凿充分,甚至有些执法者仅仅收集言词证据,没有了言词证据就无所适从不会办案。行政证据除了收集言词证据 ( 违法嫌疑人、被害人、证人的笔录) 外,还有勘验检查、鉴定等很多种收集证据的方式。即使是言词证据的收集,除了将当事人传唤到公安机关或者其它指定的地点外,公安行政执法人员也可以到当事人的住处或者单位进行询问,也可以在现场进行询问。因此询问不是每个案件必用的手段,传唤也不是询问必经的程序。第三,关于传唤的手段。

  传唤原则上采用非强制的方法,口头或者书面告知需对当事人进行传唤后,当事人可自行到公安机关或者指定地点,只有 “无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的”,才可以强制传唤。强制传唤的采取必须严格遵循比例原则。

  ( 四) 构建传唤的审查和救济途径

  我国现行的传唤制度,除了 《治安管理处罚法》和 《程序规定》有对传唤的审批 ( 内部监管措施) 规定外,对当事人进行权利救济的条文很少。笔者认为,《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》都将 “对行政机关作出的限制人身自由的强制措施不服的”规定为受案范围或者赔偿范围,而 《行政强制法》对限制人身自由的强制措施并没有列举规定,因此,笔者认为应当在《行政强制法》中明确传唤的限制人身自由的强制措施属性,这样就可以明确的将传唤纳入司法审查的范围,对违法的传唤可以申请国家赔偿。

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