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完善刑释人员社会保障立法的途径

添加时间:2014-07-01

  改革开放以来,我国的刑释人员以每年 20 万人的速度逐年递增,这个人数不断增加的庞大群体回归到社会,给社会治安管理带来越来越大的压力,对社会稳定也提出了挑战。完善的刑释人员社会保障制度成为缓压和助稳的重要途径。目前而言,首要的工作是进一步完善刑释人员社会保障相关立法,尤其是建立专门的刑释人员社会保障法。

  一、进一步完善刑释人员社会保障立法的必要性

  在现代刑罚理念逐步深入的影响下,人们逐渐认识到刑释人员也是社会公民,属于弱势群体,其享受社会保障的权利是宪法赋予的。即使他们曾经破坏过社会秩序,危害过社会安全,既然已经接受了法律的制裁,国家和社会也应给其生存发展以保障,这样才符合法律的精神和公共管理的目的。

  (一)刑释人员属于特殊的弱势群体

  社会弱势群体是由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会,而在社会上处于不利地位的人群。处境不利既可能缘于自身天赋条件,如智力水平、生理状况等,也可能缘于社会环境和社会关系,如生活区域、身份地位、收入分配等因素,而且这些因素是个人很难甚至无法选择和改变的。我们认为,除了传统的残障人士、未成年人、下岗职工、农民工等群体之外,弱势群体还应该包括一个特殊群体,即刑释人员。因为他们中有一部分人在犯罪前就属于弱势群体,迫于生计而实施犯罪,刑释后并没有改变他们的社会生存状况,甚至是雪上加霜。即使原本不属于弱势群体,刑满释放后,以往的所有优势不复存在,由于某些障碍,比如缺乏经济条件、政治地位和社会机会,也沦为弱势一员。刑释人员中大多数人文化水平低,专业技能差,心理脆弱,社会地位低,经济来源不稳,生活水平低。可以说,刑释人员属于特殊的弱势群体。

  (二)保护刑释人员这一特殊的弱势群体是政府应尽的责任

  社会上有种观点认为,刑释人员的弱势地位是咎由自取,受罪受穷理所应当。存在这种认识是可以理解的,然而停留在这个水平上是不能解决问题的。因为刑释人员曾经的犯罪行为只是证明其初次社会化是失败的,刑满再次回归社会,首先面临的是生存与发展的大考验。他们要经历艰难的蜕变,要越过心理的、社会的、主观的、客观的各种障碍。是否给与刑释人员完善的社会保障,怎样引导他们完成再社会化,政府必须做出理性和合理安排。政府有责任为其提供必要条件和环境氛围,从生活、就业、就学、就医、养老等方面提供必要保障。政府应该将刑释人员纳入社会保障体系的具体理由如下:

  1.符合社会公平正义的要求

  罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值。他提出了正义的两大原则:第一,平等自由原则,每个人都应该平等地享受基本自由;第二,差别制度,同样使得处于社会不利地位的人在一定的条件下也享受这一待遇,那么原则,在确立社会和经济不平等时,应对整个社会特别是对处于最不利地位的人有利。因此,社会正义需要设计一种使社会成员都享有国民待遇的社会保障制度,使得全体社会成员都可以得到同等的国民待遇。罗尔斯的主张为怎样解决刑释人员社会保障问题,提供了一定的理论依据。目前,为全面建成小康社会,我国政府正在努力创造一个公平正义的社会环境。政府采取制度手段为刑释人员实现社会权利提供一定保障,自然成为重要职责之一,也是追求社会公平正义的应有之意。

  2.符合社会风险防范的要求

  贝克将“风险社会”定义为一系列特殊的社会、经济、政治和文化因素,这些因素在社会运行中带有不确定性,不确定性的因素使得社会结构、体制、社会关系更为复杂。因此,刑释人员如果不能与全体公民同等享受或者由于条件限制得不到使用社会保障资源,他们会在心理、情感、态度上产生不满,会有较强的被剥夺感和被社会疏离感,当这种情绪积累达到一定程度,所有对他们有所帮助的政策就会被曲解,当再社会化的进程和融入社会的愿景被阻碍时,他们会用不同的方式发泄,会引发各种社会冲突。冲突基本呈现为两种情景,一种表现为情感方式,比如对法律对政府对社会其他人的信任危机,另一种表现为抵触或者破坏行为,即再犯罪。这种现象经过时间的发酵会转换为社会稳定发展的负能量,将产生多米诺骨牌效应,引发系列社会问题,这就是一种重大的社会风险。因此,政府在对待刑释人员的社会保障态度上,应植入“风险防范意识”,通过建立完善的社会保障制度以防患于未燃。

  (三)完善刑释人员社会保障体系的当务之急是立法

  从生存生活状况看刑释人员属于社会弱势已成事实,而政府在这一弱势群体权利的保障上还面临许多困难。第一,随着市场经济的确立,经济体制的不断改革,以刑释人员为对象的就业安置政策发生了巨大变化。时至今日,刑释人员完全由政府安排安置的做法已经行不通,以往完全依靠原单位解决消化的保障机制已经不复存在。随着社会就业灵活机制的建立、未就业人口和失业队伍的扩大,刑释人员就业安置的机会越来越少,就业的难度越来越大。第二,刑释人员中农村人口占较大比例,但是刑满回到农村生活也面临许多现实困难。一种情况是农村政策变化快,有些刑释人员在服刑期间没有赶上政策调整的优惠,在生存资源的占有上成为弱势;另一种情况是随着城市化的快速推进,大批失地农民、农村闲置劳动力走出农村进城打工,包括相当一部分的刑释人员。由于政策调整滞后于城市扩张的速度,有些社会保障项目刑释人员是不能享受的,或者是没有现实享受的权利。要想克服上述困难,必须建立完善的刑释人员社会保障体系,而当务之急是完善刑释人员社会保障立法。

  二、刑释人员社会保障立法及其执行工作的现状

  (一)计划经济时期统包统配的刑释人员安置就业政策已成历史

  建国初期,基于当时我国特殊的经济条件和发展情况,刑释人员以政治犯、流氓犯为主,为确保国家政权稳定,采用“多留少放”政策,这些人基本上不流入社会被安置就业。上世纪 60 年代初,国家政治稳定,经济发展,社会秩序良好,使社会安置能力大大提高。罪犯成分以普通刑事犯为主,农村户籍为主,这一时期对刑释人员采用“四留四不留”政策。改革开放至 1992 年,国家刑释安置政策做了调整,对刑释人员区别对待、合理安置,除了强制留场作业外,均放回捕前所在地或直系亲属所在地,当地公安机关凭释放证给予落户,由原工作单位、当地劳动部门、街道或社、队、个人负责安置就业。以上三个阶段总体上还属于计划经济时期统包统配的安置就业政策,刑释人员就业保险系数十分高,其生活也有保障。

  (二)刑释人员社会保障立法及其执行工作取得的成就

  1992 年以来,为适应市场经济发展需要,刑释人员安置由政府指导、社会参与、刑释人员自谋职业。自主择业取代了以往的指令性安置办法,对刑释解教人员安置帮扶工作的方针是:安置市场化,帮教社会化、管理信息化、职责规范化。长期的劳动改造使得服刑人员形成了特殊的心理及行为模式,刑释人员带着监狱改造的烙印走出监狱不仅仅意味着环境的变化,再回社会更多的是无所适从,障碍重重,在生存生活、保障发展方面存在一系列问题。针对上述情况,1994 年的《监狱法》、1999 年中央综治委、司法部、民政部《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》及 2004年中央综治委等八部委《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》,适时对刑释人员的管理、就业、社会保障以明确指导,尤其是 2004 年的《意见》提出了一些具体要求,处处体现了给出路的政策精神。在这些法律文件的指导下,我国的刑释人员社会保障工作取得了巨大成就。按照统计,1978 至 2004 年全国司法所接收到刑释解教人员 212 万人安置约 206 万余人。2010 年 9 月,全国刑释解教人员安置帮教改造会议在青岛召开。会议材料表明,全国刑释人员安置帮教成绩斐然,尤其上海、江西等地的做法值得总结提炼,达到了中央文件关于刑释解教人员出狱(所)有人接、回去有人管、就业有人扶、困难有人帮的工作要求,而且较好解决了这一过程中的一些实际问题。长期的安置帮教工作为刑释人员的管理提供了一定的实践经验,探索出适合当地情况的有益做法,在有些地区已形成良好的氛围,为我国社会治安的稳定做出了突出贡献。

  (三)刑释人员社会保障立法及其执行中存在的问题

  1.目前的法律文件效力较低且缺乏可操作性,不能完全覆盖

  目前对刑释人员的社会保障主要参照执行的是1999 年综治委《意见》和 2004 年的八部委《意见》。在《意见》的指导下,虽然各地安置帮教刑释人员的工作成就喜人,但是《意见》的法律地位低,全面覆盖、有效监督。对刑释人员而言,社会保险法、劳动法、监狱法都有效力,但是具体到某个人的情况时,又找不到依据,使得刑释人员的社会保险衔接有缝隙。1994 年的《监狱法》相关条款也是过于笼统,缺乏可操作性。又比如我国在2012 年颁布实施了《社会保险法》,但在这个基本法基础上的操作细则还不到位,欠缺专门针对刑释人员的条款。针对刑释人员的社会保障条款不应只有原则性的规定,还要有针对不同具体情况的可操作性的实施细则。同时,目前刑释人员的社会保障主要依据《意见》,把就业安置作为首要任务,重点在就业安置帮扶。主要对刑释人员的就业、低保生活有促进,而对其失业、医疗、养老等不能全面保障,不能完全覆盖。其关注点是刑释人员眼下有饭吃,而非的长远成长发展,显现了刑释人员享受社会保障项目不全,尤其失业保险、养老保险、医疗保险问题最突出。

  2.目前的法律文件执行情况总体而言还存在不足

  各地落实《意见》精神主要的做法有:采取集中与分散安置、组织安置和自找出路相结合办法;有条件的地区和单位,大多给予刑释人员一定安置,建安置基地或安置点;有部分未被所在单位除名的刑释人员,原单位负责安置;企事业单位招录工人对刑释人员不设歧视条款;部分刑释人员进入劳务市场、积极参加平等竞争,自谋职业;农村户籍的,村里划给责任田、口粮田;对有职业技术,在狱内改造表现好的给予优先安置等。比如上海长宁就业政审试点不提过去,为刑释人员就业开辟“绿色通道”,适度放宽就业政审标准,对表现良好的人员,有关部门只写其现实良好表现而不提过去经历。但是在实际操作中,相对普通公民而言,刑释人员的就业难度相当大,其主要原因是现行的法律制度设计有空白。当刑释人员提出就业问题时难以解释,有规定的又难以操作,操作结果不尽人意。2008 年以来刑释人员就业情况表现为失业率高,就业状况不稳,大量刑释人员在社会上“漂浮”着。如下表所示,重庆市江北区2008-2010 年刑释解教人员就业情况不容乐观。另外,重庆市监狱在 2004 年对 1998 年后从该监狱出狱百名刑满释放人员回归社会的情况及重新犯罪率进行了回访,对刑释人员的就业、收入、婚姻状况,是否重新违法犯罪,是否有见义勇为行动等方面进行全面调查。从回访情况看,社会歧视和政府相关部门承诺的优惠政策得不到落实,已经成为刑释人员的心头之痛。

  3.目前的法律文件执行中存在较大的地区差异

  由于目前的法律文件效力较低且缺乏可操作性,加之各地区经济发展水平的不同,限制了刑释人员社会保障工作的贯彻深度和覆盖范围,难以对刑释人员做到全方位保护。有些地区源于经济落后或者对安置帮教重视投入不够,使得此项工作不能顺利推进。在沿海地区、开放城市或者在当地这项工作有刚性指标,故而对刑释人员的安置帮教相对做得较好,相反则不然,因此出现了在同一政策下落差极大的现象。《黔刑满释放解除劳教人员重新违法犯罪及其管理对策研究》课题报告指出,本省重新犯罪刑释人员 58.56%自上次出狱后没有工作,40.74%无固定住所,没有经济收入和收入在 500 元以下的占二分之一,分别是 26.89%和 22.8%。相比较而言,我国刑释人员就业安置情况,东部西部南部和北部地区则有较大差异,享受低保人数最多的社区刑释人员却达到百分之百。其中真正纳入社会保险的人数较少。

  即使安置帮教工作搞得比较好的地区也存在不尽人意的方面。比如,上海的刑释人员回归社会之后虽然很快得到了就业机会,但是这个就业机会非双向选择,往往变数较大。因为给刑释人员提供就业岗位时,不了解他的能力、素质是否与岗位要求匹配,大都有一次或多次择业失败的经历,加之他们初期就业薪酬偏低,最终选择离开去自谋职业了。虽然社会各界全力帮助,如此大的就业群体的安置确有难度。解决问题最有效的途径就是将刑释人员全部纳入社会保障,建立对这部分人的特殊社保法,只有法律才能解决安置帮扶不统一、不均衡的,只有法律才能从根源上解决问题。

  4.目前的法律文件执行中缺乏部门之间的有效合作

  刑释人员的社会保障涉及的部门众多,由于职责界定缺少法律根据,每当出现交叉或者衔接问题时,保障就出现缺位。比如户口登记由司法行政机关的派出所办理,安置帮教登记、安置帮教计划制度、来信来访处理由司法所负责,社会低保和社会救济由民政机关负责,就业指导由劳动和社会保障机关负责,刑释人员送交地方、信息提供、档案资料送达等由监狱负责等等。实际情况看,多头管理模式下使刑释人员回归社会的无缝隙衔接成为愿望,常常是多部门之间协调出现矛盾时,部门难以履职,刑释人员的社会保障也就落不到实处。

  三、完善刑释人员社会保障立法的途径

  据洛杉矶时报报道,2009 年以来,洛杉矶市及其周边地区共有近五百人死于各类命案,比 2008 年同期大幅下降了 17%;该市谋杀、抢劫和绑架等严重暴力犯罪案同比下降了 10%。与此同时,偷盗和入室盗窃发案率同比下降 8%,盗车案更是大幅减少了两成。根据经济危机必然导致犯罪率升高的“定律”,在经济不景气、失业率居高的 2009 年,洛杉矶是如何做到犯罪率下降的呢?对此,美国犯罪学会的专家罗森菲尔德在肯定洛杉矶警局打击犯罪的成效同时,指出美国政府延长了失业救济金发放期限,使得失业者基本生活有了保障,这或许是犯罪率下降的原因之一。由此可见,完善的社会保障是预防和减少重新犯罪的一道重要屏障,是社会安定的基础条件之一。而对于我国而言,当务之急是完善刑释人员社会保障立法。

  (一)建议出台《回归人员社会保障法》

  刑释人员社保法规应逐步完善,既要加强地方性法规的制定与完善工作,即在与宪法、刑法和有关法律不相抵触的前提下,对有利于社会稳定、有利于保障公民合法权益和有利于刑释人员更好地回归社会的机制和措施赋予法律的形式,也可以从单项保障制度开始做起,逐渐实现由政策指导下的工作向法制化的工作转变,为统一的回归社会保障工作立法提供必要的基础。借鉴一些国家在出狱人保护方面已经形成了较为完备的立法和健全的组织体系的内容,比如德国的《重返社会法》、日本的《犯罪者预防更生法》、《更生事业保护法》,美国的《在监人重返社会法》,都对出狱人保护作了专门规范。包括对刑释人员的新生教育、就业及训练,以及改造保护机构的组织、权限、运行等等都做了很详细和完备的规定,在这些法律的保障下,刑释人员的安置和就业等工作的效率很高。欧美对刑释人员采取的援助与保障的措施,主要包括:提供住宿场所、提供医疗、就业等经济与物质保障。

  2004 年我国宪法修正案第 23 条规定“国家应建立同经济发展水平相适应的健全的社会保障制度。”《监狱法》第 37 条规定“刑释人员有从国家获得生活安置的帮助和救济的权力。”这些规定可以被视为国家对刑释人员社会保障权的法律确认。目前我国应在国务院、综治委及其协调下发的政策性文件、保障刑释人员的省级政府规章(浙江省在地方立法的层面制定了我国首部《归正人员安置帮教工作办法》、北京、广州、武汉等地方性法规对刑释人员社会保障问题所做的探讨) 基础上,建立刑释人员社会保障的统一法规,即《回归人员社会保障法》。《回归人员社会保障法》的基本精神在于建立与我国社会经济发展规律相适应的制度化保障机制,并且兼顾特定社会时期、特定社会结构、特定社会问题和社会保障目标。

  (二)建立并完善刑释人员社会保险的具体实施细则

  监狱应设置专门的业务和监督机构,建立服刑人员社保档案、培训专业人员,配合社会综合治理机构专门管理这个特殊保险,服刑人员一旦刑期结束在办理出狱手续的同时发放保险卡,出狱后所有险种与社会保险衔接,刑释人员作为社会公民按照社会标准享受各种保险项目。

  1.刑释人员社会保险的经费来源

  罪犯服刑期间投保应按比例缴纳保费。原则上是有劳动能力的用劳动所得缴费,缴纳标准由社保主管部门精算。将政府、监狱、服刑人员之间的职责、权利法制化,明确各方的义务和权利,保证保险基金的积累过程充足安全,保证各项保险资金专项提取和列支,以用于罪犯刑释后与社会保险的对接。投保资金主要来源于服刑人员参加狱内生产劳动所得,不一定是现金缴纳保费,可以“以工抵保”即只要按要求参加劳动就为其投保并建立个人帐户。用人单位应缴纳部分由国家和地方政府财政负担或筹措。

  2.刑释人员社会保险的主要保障项目

  (1)设立失业保险。一般情况下人们最担心丧失劳动能力之后的生活保障,所以社会养老保险成为最重要的险种,相对刑释人员而言失业保险却最关键。失业对于人的心理、生理、家庭的打击都是直接的现实的沉重的,没有经济来源会让人失去理想信念目标,社会认知会产生偏差或扭曲。可以借鉴德国等国的做法,刑释人员一律即刻纳入失业救济,投保资金主要来源于服刑人员参加狱内生产劳动所得。虽然失业保险金仅仅高于最低生活保障金,但是失业保险对刑释人员再就业起到积极的促进和约束作用。

  (2)设立医疗保险。人患病是不可预测的,人患大病也是可怕的,会给人带来精神和经济的巨大压力,高昂的医药费会把人压垮。因病至贫、因病返贫、因病犯罪的情况经常发生。刑释人员也要依靠政府依靠社会医疗保险制度来抵御这个风险。投保资金主要来源于服刑人员参加狱内生产劳动所得。

  (3)设立养老保险。随着城乡居民养老保险的全面覆盖,社会保险接纳刑释人员也顺理成章。但是这部分人享受社会保险的条件有缺失,他们中有的人刑期长,整个劳动年龄阶段在监狱度过,刚出狱就进入领取养老金行列,而且人的寿命不断延长,领取养老金时间长达几十年,资金来源成为大问题。所以,我们认为服刑人员在狱中参加生产劳动创造的价值多少和表现应详细记录在案,养老基础基金部分统一从服刑人员劳动所得中扣除;为了激励他们积极参加生产劳动,还可以根据其日常表现、完成生产任务和效益情况确定评价档次,根据档次从中提取一定比例奖金存入保险基金。服刑期间的表现、缴费情况被详细记录在档案中,作为刑释后领取社会养老金的重要依据,否则社会负担过重,会使刑释人员的养老保险难以为继。

  总之刑释人员社会保障专门立法是发展趋势,强调立法解决相关问题,并不否定社会安置帮教的作用,安置帮教是我国社会管理的重要基础,法律的完善是刑释人员公民权利实现的保障,二者互相支持互相补充,刑释人员的再社会化过程才会顺畅。

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