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对国家赔偿法司法解释中“程序终结”的涵义限度

添加时间:2014-06-30

  《国家赔偿法》第三十八条将“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,……对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的”纳入刑事赔偿程序,最高人民法院法释〔2011〕4号《关于适用<中华人民共和国国家赔偿法>若干问题的解释 (一)》(以下简称 “国家赔偿法司法解释(一)”)第八条规定此类情形的赔偿请求人“应当在民事、行政诉讼程序或者执行程序终结后提出赔偿请求”,这一规定确定当事人请求国家赔偿的时间条件为“程序终结”。在普遍意义上,这种规定具有合理性。其本意是其他诉讼或执行程序的案件尚未终结,若可以就法律行为请求赔偿,并启动国家赔偿程序,则势必会造成诉讼或执行程序与国家赔偿程序并存的混乱局面。

  赔偿程序在诉讼或执行程序终结之前,也不可能进行终局性的审查处理。因此,对民事、行政诉讼或执行程序中的法律行为请求赔偿的,应以诉讼或执行程序终结为条件。然而,这种规定落实到司法实践中的个案处理上,有时会出现异化,甚至成为当事人依法行使国家赔偿请求权的阻断性因素。鉴于此,笔者认为,有必要对国家赔偿法司法解释(一)第八条中“程序终结”的涵义作一合理限定。

  一、从一则怠于执行造成损害的案例引出问题

  (一)基本案情

  2006年, 盐城市某区法院关于判令被告喻某给付原告李某加工酬金9.49万元的民事判决生效后, 喻某未履行付款义务,李某申请区法院强制执行,并书面提供了喻某名下别墅和独资企业机器设备等财产线索。 执行员虽做了一些财产调查工作,但未对别墅和机器设备采取查封、扣押等强制措施。 喻某为逃避履行付款义务, 将别墅以17.6万元出售。 当年11月20日,执行员为提高报表上的结案率,动员李某撤回执行申请。

  当年12月21日,李某申请恢复执行。 同月26日,区法院以拒不履行生效判决为由,决定对喻某司法拘留15天。2007年,喻某将其独资企业的机器设备抵偿了其他债务。 2010年,区法院裁定追加喻妻为被执行人,但喻某夫妇去向不明,执行员也未发现其他可供执行财产。

  李某对执行工作的意见, 渐趋强烈。 区法院以喻某涉嫌拒不执行判决、裁定罪为由,将案件移送公安机关追究喻某刑事责任。2011年,公安机关复函认为喻某不涉嫌拒不执行判决、裁定罪,未予立案。此后,区法院对于这一执行案件表示继续执行。李某认为区法院“怠于执行并与被执行人喻某串通,致被执行人转移别墅、机器设备,执行无果”,申请市中级法院依据最高法院 《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定(试行)》第十 一条第 (十 )项之规定,确认区法院执行行为违法并赔偿损失。

  2012年, 市中级法院裁定不予确认区法院执行行为违法,理由是:“区法院在案件执行过程中,获得被执行人的一些财产线索,虽最终这些财产被被执行人私自处分,但区法院已通过拘留被执行人、追加被执行人、移送公安机关追究被执行人拒不执行判决裁定罪等方式, 促使被执行人履行义务。 区法院积极履行执行职能,且案件仍未执行终结,尚不能认定已造成申请人的财产损失, 故区法院尚不构成拖延执行或不执行的违法。 由于相应执行行为不能确认为违法行为,故对申请人的赔偿请求亦不能支持。 ”李某不服,向省高级法院申诉。 省高级法院认为,根据国家赔偿法司法解释(一)第八条的规定 ,申请人应当在执行程序终结后提出赔偿请求, 而本案所涉民事案件目前仍由区法院继续执行, 因此李某在执行程序终结前提出赔偿请求,不应受理。 遂裁定撤销市中级法院原裁定,驳回李某的申请。

  (二)引出问题

  此起案件,从2006年区法院立案执行,至2012年市中级法院作出不予确认区法院执行行为违法的裁定, 时间跨度已达6年。 区法院在无法继续采取有效执行措施的情况下,语言空洞地表示继续执行, 使此案长期置于执行程序未有终结的“僵尸案”状态。 正是由于未达到“程序终结”,造成案件当事人对于办案法院长期怠于履职而致害的行为, 在申请国家赔偿方面, 年复一年地告状无门。 当事人往往会无奈、被迫地走上艰难的上访之路,由此给涉法涉诉信访考核和地方维稳带来巨大压力。 此起案件,表面上是个案,实质上是类案,深入剖析之后,可以举一反三,意义重大。为了由表及里,由浅入深,不妨先从外围考虑以下三个问题:

  其一,如果办案法院对于此类案件无期限地不作“程序终结”,那么国家赔偿法第三十八条的规定是不是就失去了意义?毋庸置疑,国家赔偿法第三十八条蕴含的立法价值不容否定,司法也不能容忍此类案件久拖不结。

  其二,办案法院如果对于此类案件长期不作“程序终结”,严重违反法定结案期限,那么应向当事人承担何种责任?怠于履行执行职责,属于执行员失职行为。执行员失职行为造成当事人损害的,法院应向当事人承担国家赔偿责任。

  其三,有损害就应当有救济,此类案件当事人的救济渠道到底在何方? “谁施害,谁担责”,既然法院怠于执行而致害,那么法院即应自负其责———这种责任就是国家赔偿责任。

  其实, 上述三个外围问题也可以综合成为一个核心问题:此类案件适用国家赔偿法司法解释(一)第八条时,应当如何合理界定“程序终结”? 有一种在司法人员中比较有代表性的观点:“程序终结”,就是指办案法院作出了终结执行的裁定,形式上已经结案。

  可惜,简单的司法思维无法赢得社会的认可,公众需要的司法回应远远不止这么简单。

  二、“程序终结”

  限定于形式结案的利弊分析。

  (一)有“利”的一面。

  此类案件的“程序终结”,如果限定于形式结案,谈“利”很明了:一般人通过阅卷,查看有无结案文书,就能够简单快捷地作出程序是否已经终结的认定。 这在司法实践中也便于操作。

  (二)有“弊”的一面

  此类案件的“程序终结”,如果限定于形式结案,谈“弊”就严重了:其一,基于趋利避害的本能,执行员为了避免因执行失职行为而被追究个人责任, 法院为了避免因执行失职行为而被申请国家赔偿, 自然都不愿意将此类案件终结执行程序,进而以程序未结作为阻却担责的“合法”理由,甚至美其名曰“上有政策,下有对策”。 司法若放任此类案件无限期地、没有实效地所谓“继续执行”下去,因执行失职受害的当事人则难有(甚至永无)获得国家赔偿之日,法院的公正性也荡然无存。其二,执行案件的法定办案期限,会因执行主体的经常性违反但缺乏相应制裁, 而失去刚性约束力。 如此长期以往,法院的效率性也无从谈起。 关于执行案件的办案期限,虽然历次版本的民事诉讼法未有规定, 但是最高人民法院多次以司法解释等形式作出明确规定。 例如:1.法释〔1998〕15号 《关于人民法院执行工作若干问题的规定 (试行)》第107条规定:“人民法院执行生效法律文书,一般应当在立案之日起六个月内执行结案,但中止执行的期间应当扣除。确有特殊情况需要延长的,由本院院长批准。 ”2.法释〔2000〕29号《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条规定:“执行案件应当在立案之日起六个月内执结, 非诉执行案件应当在立案之日起三个月内执结; 有特殊情况需要延长的,经本院院长批准,可以延长三个月,还需延长的,呈报高级人民法院备案。”第九条则规定了不计入执行期限的若干情形。 3.2006年发布的《关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》 第一条规定:“被执行人有财产可供执行的案件,一般应当在立案之日起6个月内执结;非诉执行案件一般应当在立案之日起3个月内执结。有特殊情况须延长执行期限的, 应当报请本院院长或副院长批准。 ”4. 法释〔2008〕13号《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》

  第十一条规定“债权人申请执行时被执行人有可供执行的财产,执行法院自收到申请执行书之日起超过六个月对该财产未执行完结的”和“执行过程中发现被执行人可供执行的财产,执行法院自发现财产之日起超过六个月对该财产未执行完结的”,⑤上一级法院可以根据申请执行人的申请, 责令执行法院限期执行或者变更执行法院。

  综上可知,司法解释规定执行案件的结案期限是六个月⑥。鉴于司法解释的效力,完全可以说,六个月是执行案件法定的结案期限。当此类案件的办理时长已经是六个月期限的若干倍时,其“程序终结”如果还限定于形式结案,那么法院既无公正也无效率可言,“公正与效率是法院工作的永恒主题”就会成为公众的笑谈,法院的司法公信力和社会认同度必然受到显着牵连而大幅受损。

  三、形式结案之外“程序终结”的理性考量和条件设定

  (一)合理性因素

  此类案件, 虽无程序终结之形, 但往往有程序终结之实。因此,在形式结案之外,若满足一定条件,则认定“程序终结”,富有积极意义。

  1.符合国家赔偿法第三十八条的立法宗旨和国家 赔偿法司法解释(一)第八条的制定本意。 最高法院赔偿办负责人就国家赔偿法司法解释 (一) 答记者问的文章标题就是“及时有力地保护赔偿请求人合法权益”,其中的关键词是“及时”和“有力”。 这两个关键词说明,司法容不得恶意的、人为的久拖不结,容不得企图逃脱国家赔偿责任的规避法律行为。

  2.适应司法效率的要求。 “迟来的正义是非正义”,司法解释之所以规定办案期限, 就是为了提高办案法院的司法效率, 预防案件久拖不结而损害当事人的合法权益和诉讼期待。

  3.体现能动司法的理念。 此类案件的“程序终结”若限于形式结案,则属于机械司法和恣意司法⑧,而非严格司法。严格司法, 是在准确理解并且正确把握法律精神下的依法办案,绝不是脱离法律精神、似是而非、望文生义地所谓“推敲”条文个别用词。能动司法,是让法律富有生命力,这就需要司法者具备较为丰富的司法经验, 司法经验需要司法者在实践中不断地发现、梳理和总结,而不是脱离实践地主观臆断。

  4.满足当事人对自身合法权益的合理预期。 当事人需要借助法院的强制执行手段,来兑现胜诉确定的合法权益。“法律白条”、“赢了官司输了钱”之类现象,不止是当事人的悲哀,更是司法的悲哀。

  5.促进执行员和法院积极履职,认真履职。 “害之则避,利之则趋。 ”若执行员执行失职而无法逃脱个人责任,法院执行失职而难以规避国家赔偿, 则执行员和法院都会在履行职责方面更为用心、更为重视。

  6.推动法治国家和法治社会的建设。 公正司法始终是法治建设的极其重要环节,习近平总书记多次强调“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。司法因其公正和效率,才有权威。司法有权威,百姓才信“法”;司法无权威,百姓就信“访”。 司法者只有真正做到依法办案,才会鼓舞当事人依法维权。

  (二)前提性条件

  此类案件在形式结案之外,若能同时符合下列两个方面的条件,则应认定属于实质上的“程序终结”范畴:

  1.案件执行经历的时间跨度中,绝对时间满两年,并且相对时间满一年。绝对时间是指,从执行案件立案之日到某个截止日(例如当事人申请国家赔偿之日)之间的实际时间间隔。它可以参照六个月执行期限的四倍,酌定为满两年。它是当事人切身感受的时间长度。相对时间是指,从执行案件立案之日到某个截止日(例如当事人申请国家赔偿之日)之间,扣除按照最高法院规定不计入执行期限的情形之后⑩,尚剩余的时间间隔。它可以参照六个月执行期限的两倍,酌定为满一年。它是执行员自行掌握、可以主动采取执行措施的时间长度。 笔者拟定的上述两个时间跨度, 长短比较适中, 既考虑给予执行员必要的而且充分的办案周期, 不宜短;又考虑一般当事人面对执行延期、执行拖延的心理承受能力,也不宜过长。

  2. 案件处于无法继续采取有效执行措施的搁置情形 ,呈连续状态,持续时间满一年。 此处执行措施强调“有效”,是指富有成效,追回较大数额财产。此处较大数额财产,笔者酌定为执行余额的10%以上(下同)。 这个比例,既考虑法院的执行难度,不宜高;也考虑当事人的利益保护,不宜过低。不包括发通知、找谈话、追加也无可供执行财产的被执行人之类,缺乏实际意义的琐碎性、敷衍性操作,也不包括对被执行人采取司法拘留、 追究拒不执行判决裁定罪刑事责任,但未有追回较大数额财产的情形。法院对被执行人采取拘留、追究刑责,只是行为制裁。 若不能由此追回因执行员失职而被被执行人趁机处分的财产 (至少追回较大数额),则不能弥补申请执行人的经济损害。

  四、篇首案例的解题思路及类案启迪

  (一)解题思路

  1. 此案符合实质上的 “程序终结”。 被执行人喻某在2006年 、2007年转移价值远大于执行标的并且已 被执行员知悉的别墅、机器设备之后,未留下其他可供执行财产,远遁逃债。此后多年,区法院对于此案执行工作始终未取得有效进展,仅仅是形式上未有结案。 可以说,后续试图弥补损害的执行手段已用尽,实质上的执行程序已走到末路。 执行员的执行失职行为给当事人造成损害,并且多年无法在执行程序中予以弥补,区法院于法于理均应承担国家赔偿责任。

  2.此案被执行人喻某涉嫌拒不执行判决、裁定罪。 喻某在案件执行过程中,转移财产,致使生效判决无法执行,其行为涉嫌拒不执行判决、裁定罪,理应受到刑事责任追究。对照全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第三百一十三条的解释》中“(一)被执行人……转移……财产或者……,致使判决、裁定无法执行的”属于“有能力执行而拒不执行,情节严重”之规定,此案被执行人明显涉罪。至于公安机关不予立案的问题, 区法院可以运用最高法院、最高检察院、公安部法发[2007]29号《关于依法严肃查处拒不执行判决、 裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为有关问题的通知》第九条规定来解决。该条有着明确、具体、针对性强的规定:“人民法院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的,可提请人民检察院予以监督。人民检察院认为需要立案侦查的,应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的, 应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。 ”区法院可以依据此条规定, 提请检察机关针对公安机关的不立案行为予以监督。

  3.此案执行员执行判决、裁定失职的行为违法,但尚未入罪。法律、司法解释以及最高法院司法解释以外的司法文件对于执行员在执行案件过程中的职责,有着比较具体的规定。 如,江苏省高级法院苏高法审委[2005]11号《执行工作细则(试行)》对执行员工作职责和工作要求,作出了更加细致的规定。 此案执行员在执行判决、裁定活动中,严重不负责任,不依法采取诉讼保全措施,不履行法定执行职责,致使当事人遭受约10万元经济损失,其行为构成违法,应当受到处分和其他方式的错案责任追究。但因当事人损失数额未达到“重大”标准,故其行为违法程度尚不构成执行判决、裁定失职罪。最高检察院高检发释字〔2006〕2号《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》对执行判决、裁定失职罪中“重大损失”列举了5种情 形 :(1)致使当事人或者其近亲属自杀、自残造成重伤、死亡,或者精神失常的;(2)造成个人财产直接经济损失15万元以上, 或者直接经济损失不满15万元 ,但间接经济损失75万元 以上的 ;(3)造成 法人或者其他组织财产直接经济损失30万元以上, 或者直接经济损失不满30万元,但间接经济损失150万元以上的;(4)造成公司、企业等单位停业、停产1年以上,或者破产的;等。

  (二)类案启迪

  此案的正确处理思路,具有广泛的类案借鉴意义。对于被执行人是否涉嫌拒不执行判决、裁定罪,以及执行员是否涉嫌执行判决、裁定失职罪 ,均非本文讨论的重点 ,故不再赘述。围绕本文中心议题,笔者针对此案引发的国家赔偿法司法解释(一)第八条中的“程序终结”到底应当如何合理界定这个问题,试作扼要性的梳理和归纳。

  首先, 欲真正从 “及时有力地保护赔偿请求人合法权益”的宗旨角度,来准确理解国家赔偿法司法解释(一)第八条中的“程序终结”,就必须创造性地确立并能够合理化地区分“形式上的程序终结”和“实质上的程序终结”二元化概念。 这二元化概念,是有效消解司法实践中“有的法院以形式上的程序未结, 来阻碍当事人依法行使国家赔偿法第三十八条规定的赔偿请求权”这一难题的利器。这二元化概念之间,相生相克,相辅相成;既有对立的一面,又有统一的一面。 此与辩证法原理相吻合。其次,必须正确把握“形式”与“实质”两个因素在认定“程序终结”中的主从地位。一定的形式,通常代表一定的内容和实质。 但是,在两者之间的根本关系上,始终是内容和实质决定形式。 当形式与内容、实质不一致时,形式应当服从内容和实质。当形式上的程序未有终结,而实质上的程序已经终结之时, 应以实质终结来判断符合国家赔偿法司法解释(一)第八条中的“程序终结”。

  再次, 必须旗帜鲜明地反对和摒弃以形式终结来判断符合国家赔偿法司法解释(一)第八条中的“程序终结”的观点。若以形式终结来判断“程序终结”,追根溯源则因为是理论上颠倒了形式与内容、实质的基本关系。

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