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人工降雨作业所致后果的责任及赔偿研究

添加时间:2014-06-27

  1、引言

  通过人为干预的方法,使局地天气朝着有利于人们预定目的的方向转化,以克服或减轻恶劣天气引发的灾害,这种改造自然的科学技术称为人工影响局部天气。比较现实的做法是在云、降水和其他天气过程中的某些关键环节,施放催化剂,因势利导,以少量代价换取巨大经济效益。

  我国的人工影响天气活动规模世界第一,项目多样,正在向业务化发展。目前已有30个省、区、市的1952个县开展了高炮、火箭增雨防雹作业,作业高炮达7113门,各型火箭发射架4991台,操作人员32300余人;全国有24个省、区、市组织实施了飞机人工增雨作业,年均租用增雨飞机30余架,1999年以来累计飞行作业3430架次,8745小时;增雨作业区面积300余万平方千米,累计增加降水约2500亿立方米;防雹保护面积达47万平方公里。此外各地还根据实际情况制订了应对污染、森林火灾等突发事件的人工影响天气应急预案,根据不同需求,开展了以水库增水、生态改善、森林灭火以及应对污染等突发事件为目的的人工增雨(雪)作业、保障重大社会活动的人工消雨(雪)作业,除增雨和防雹外,各地还开展了人工消雾、扑灭森林草原火灾、改善生态环境等领域的业务服务。随着高新技术的发展,人们对大气资源的掌控和驾驭能力迅速提高,人工影响天气技术已日臻完善,极大地提高了社会安全和生产力,对农业增收和改善区域气候及生态环境所起的作用也日益提高。

  但是,随着各地人工影响天气技术的普遍应用,作业过程中出现的许多问题,诸如如何合理配置利用空中自然资源,以及人工影响天气后造成的损失该如何承担等,却带出了我国法律、法规上的空白,广大公众在因政府实施人工影响天气工作行为受益的同时,却有个别人为此作出额外的牺牲,并无从获得救济,这显然有失社会公正。本文从两个方面重点探讨了人工影响天气过程中造成的各种损失及损失承担问题、赔偿问题,以供从事该项工作的人参考。

  2、人工影响天气作业所致后果的责任分析

  人工影响天气行为是在各级地方政府的领导与协调下,为当地公共利益实施的公益行为,或为解除农业旱情,或为降低酷暑高温,或为灭火保绿保安全而由气象主管机构指挥实施的行政行为。《气象法》、《人工影响天气管理条例》明确了人工影响天气实施部门应进的义务和享有的权利。县级以上气象主管机构享有对气象行业的行政处罚权。

  2.1、违法作业应承担的责任

  所谓违法是指公民个人或者社会组织违反法律规定,危害社会的行为。它表现为行为人不履行守法义务,超越法定行使权利的界限,对其他主体的合法权益造成破坏和侵害。社会危害性是一切违法行为的根本特征。违法行为按其性质不同,可分为五种:

  (1)违宪行为,简称“违宪”,是指有关国家机关制定的法律、法规和规章,以及国家机关、政党、社会组织或具有特定地位的公职人员的某种活动,与宪法的规定相违背或者相冲突,应当承担宪法责任的行为。

  (2)民事违法,是指违反民事法律规范,应该追究民事法律责任的行为。

  (3)行政违法,是指违反行政法律规范,应当承担行政责任的行为。

  (4)经济违法,是指违反经济法律规范,应该承担经济法律责任的行为。

  (5)刑事违法,是指触犯刑法,应受刑罚惩处的行为。

  由此可以看出,气象部门实施人工影响天气的具体行为也同样是受到法律约束的。《气象法》第39条规定:“违反本法规定,不具备省、自治区、直辖市气象主管机构规定的资格条件实施人工影响天气作业的,或者在实施人工影响天气作业中使用不符合国务院气象主管机构所要求的技术标准的作业设备的,即违反相关规定进行违法作业的将承担以下三种责任。”

  2.1.1、刑事责任

  违反《气象法》相关规定,不具备实施人工影响天气作业资格条件的,或实施作业时使用不符合国务院气象主管机构要求的作业设备的,由有关气象主管机构按照权限责令改正,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  2.1.2、行政处罚责任

  依据《气象法》第39条规定:“违法作业所致损失由有关气象主管机构按照权限责令改正,给予警告,可以并处十万元以下罚款;给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。”

  2.1.3、行政赔偿责任

  依据《气象法》第39条规定:“违法作业所致损失由有关气象主管机构按照权限责令改正,给予警告,给他人造成损失的,依法承担赔偿责任。”未公告而实施人工影响天气作业应承担的责任分析《人工影响天气管理条例》第12条规定:“实施人工影响天气作业,必须在批准的空域和作业时限内,严格按照国务院气象主管机构规定的作业规范和操作规程进行,并接受县级以上地方气象主管机构的指挥、管理和监督,确保作业安全。实施人工影响天气作业,作业地的气象主管机构应当根据具体情况提前公告,并通知当地公安机关做好安全保卫工作。” 所谓“提前公告”是指气象部门应当把人工降雨的范围、程度以及有可能带来的影响客观真实地提前通报,其目的是让可能因此受到影响的群众提前做好准备,尽量避免或减少损失。假设气象部门实施人工影响天气工作未做公告就实施做业也就侵犯了公众的知情权。因为气象部门在实施人工影响天气做业之前的“提前公告”

  行为是国务院颁布的《人工影响天气管理条例》中规定的其必须履行的法定义务,若气象部门没有提前公告,则属于未依法履行义务。气象部门实施人工影响天气做业,有违法行为而导致群众生命、财产受损失,属于侵权行为,应该依照法律、法规的相关规定承担相应的法律责任。

  3、人工影响天气损害后果的赔偿

  3.1、受害人自己有过错的,应按过错大小承担相应责任

  人工影响天气有严格的操作程序,其中之一便是需提前向公众预告。受害人在知悉预告后未积极采取预防措施,或者在灾情发生后未积极防止损失扩大所造成损失的,应负相应之责。

  3.2、保险公司在承保范围内承担相应责任

  保险公司对于属于其承保范围内的投保人损失,应当依照保险合同的约定给予相应的保险金赔偿。法律虽然规定了气象主管机构进行人工影响天气作业的预先公告义务,但现有的科学技术使气象部门尚不能精确界定催化作业的具体后果,不能预见其作业所致损害将延及作业区外,从而无法要求其负起在作业区外进行预告的义务。因此,对于损失的发生,气象部门并无过错,不能责令其承担赔偿责任。在此情形下,若是损害后果的发生确定系人工影响天气作业引起,应当求助于行政补偿,通过公共负担平等的原则补偿受害人的损失。

  3.3、国家行政机关给给予行政补偿

  行政补偿制度,是指国家行政机关及其工作人员的合法行政行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损失,由行政机关给予一定经济补偿的制度。它是国家调整公共利益与私人或团体利益,全局利益与局部利益之间关系的必要制度。我国目前尚未建立整体的、规范化的行政补偿制度,大量的行政补偿问题得不到解决,致使受害人承受政府加予的不平等负担。现代民主国家最基本的目的和任务、国家活动存在的社会基础在于保障全体社会公民和组织的合法利益,维持社会生产、生活及公共秩序,促进社会福利。国家活动所使用的一切人力、物力和财力产生的消耗均由全体人民以纳税的方式平等负担,任何公民、法人或者其他组织都平等地承担国家机关合法实施国家权力行为所施加的公共义务,这是现代民主法治国家的社会基本信条。

  国家在实施公共管理过程中,有时不可避免地会使部分公民、法人或者其他组织承受一般社会公共负担之外的特殊负担,这种特殊负担应当由国家通过行政补偿的方式,转化为全体社会成员平等负担的公共义务。这是社会公平正义观念、基本人权保护观念以及人道主义法治观念的必然要求。前文已经提及,人工影响天气做业是为当地公共利益而实施的。若做业使得部分公民或组织遭受损失,且无从通过其他合法途径获得救济时,受害人得根据公共负担平等原则请求行政补偿,由国家对受害人损失给予行政补偿后,再转化为税收,由全体社会成员平等负担。人工增雨作业受害人的直接损失国家应当全额补偿。否则无法尽现社会公平与正义。

  3.4、不存在违法事实由产生损失的赔偿

  《人工影响天气管理条例》第11条规定:“利用高射炮、火箭发射装置实施人工影响天气作业,由作业地的县级以上地方气象主管机构向有关飞行管制部门申请空域和作业时限。利用飞机实施人工影响天气作业,由省、自治区、直辖市气象主管机构向有关飞行管制部门申请空域和作业时限;所需飞机由军队或者民航部门按照供需双方协商确定的方式提供;机场管理机构及有关单位应当根据人工影响天气工作计划做好保障工作。有关飞行管制部门接到申请后,应当及时作出决定并通知申请人。”规定人工影响天气作业的实施需经过审批,因此其实施人工影响天气作业行为应当属于合法行为。

  而《气象法》第39条中规定对于经济损失的赔偿是以违反法律、法规之规定实施人工影响天气造成损失为前提的。此种赔偿是基于行政行为违法性而产生的行政赔偿。法律没有规定其解决方法和途径。既然不违法,受害人就无权请求行为人给予行政赔偿。

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